viernes, 19 de febrero de 2016

ANALISIS DEL PROFESOR GUSTAVO VALERO (2012) SOBRE EL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DEBATES DE LA ASAMBLEA NACIONAL

EL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES
COMO FUENTE DE DERECHO PARLAMENTARIO
GUSTAVO EDUARDO VALERO RODRÍGUEZ
C.I. 6900632

INTRODUCCIÓN

La escogencia del tema que se desarrollará en el presente trabajo tiene origen en el variado abanico de inquietudes que surgen respecto a este peculiar instrumento normativo como lo es el REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES, como es conocido en Venezuela, pero que puede ser denominado de diferentes maneras en otros países, como observaremos mas adelante. Así, en primer término considero que es muy poco lo que se ha escrito en Venezuela respecto a este tema como también es poco lo que ha tratado el Derecho Parlamentario en General, lo que de entrada hace más apropiado su desarrollo, ahora, pese a esta realidad,  el REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES, como fuente de derecho parlamentario cobra una especial importancia por los aspectos, que se mencionaran en el transcurso del presente trabajo.
Así mismo, se realizará un breve análisis de la Sentencia del 20 de Agosto de 2003 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado José Delgado Ocando sobre el recurso de nulidad interpuesto contra la Reforma del Reglamento de Interior y de Debates de la Asamblea Nacional de la Republica Bolivariana de Venezuela,  publicado en Gaceta Oficial numero 37.601 de fecha 02 de enero de 2003, reforma que fuera publicada en Gaceta Oficial número 37.706 del 06 de junio del año 2003.
En este trabajo me limitare al Reglamento de Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, no obstante es oportuno mencionar que todos los cuerpos legislativos de la organización territorial del Estado, regulan su actividad a través de instrumentos de similar naturaleza. Pero que no serán objeto de estudio del presente análisis, sin embargo seguro estoy que, varios de los conceptos aquí explicados, podrían, sin lugar a dudas, aplicarse en esos otros casos.
Es importante indicar en esta corta introducción, que no se desarrollará la formula del antiquísimo parlamento británico, ni de sus derivaciones en el mundo (commonwealth) en los cuales, la costumbre, como es característico en todo su sistema, juega un papel fundamental como Fuente de Derecho.

I.-LA LEY
Dar inicio al presente trabajo sin realizar algunas breves reflexiones sobre el significado moderno de LEY, dentro del estado de derecho nos alejaría de la significación que tiene el Reglamento de Interior y de Debates, en la conceptualización actual de tal término y es obvio que sea así, pues en la actualidad tal acepción presenta una diversidad de configuraciones que escapan totalmente al simple hecho de un instrumento normativo, abstracto y de carácter general, características estas que también pueden presentar otras normas, sin que provengan de los cuerpos legislativos de ahí que en términos, muy generales,  cobre sentido la distinción -Ley en sentido material y en sentido formal-, sobre todo por la presencia del ejercicio de la potestad reglamentaria, de instancias de poder distintas al parlamento.
Al respecto el profesor español Manuel Aragón Reyes en su obra Principios de Derecho Constitucional, específicamente en el capitulo denominado LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LOS PARLAMENTOS Y SUS PROBLEMAS ACTUALES, describe lo siguiente:
“Ley y Reglamento, se presentan pues, como dos “formas” de expresión del derecho objetivo, que se corresponden, además, con dos potestades distintas: la potestad legislativa y la potestad reglamentaria. Esta distinción sin embargo no resuelve, por sí sola, como es obvio, los problemas del concepto de ley, aunque dejásemos de lado (que ya es dejar) la  espinosa cuestión de las normas internas (o ”reglamentos”) de los órganos constitucionales distintos del Gobierno. Y no los resuelve porque la distinción ley-reglamento sólo es posible constituirla a través de un concepto de ley y no al revés; el reglamento se explica a partir de la ley y no la ley a partir del reglamento.”
De lo transcrito se evidencia lo complejo que hoy día resulta dar un concepto de ley a través de sus características, pues en la medida que se va desarrollando, se van encontrando similitudes con otras formas normativas cuya potestad se encuentra legítimamente dispuesta en las constituciones, como es la capacidad de normar que tienen otros componentes del poder público y más específicamente el Poder Ejecutivo, así en el caso venezolano tal disposición se encuentra prevista en el numeral 10 del artículo 236 de nuestro texto fundamental referente a las atribuciones del Presidente de la República.
De ahí que en la actualidad y ante la cada vez mas semejanza material de los diversos instrumentos normativos, el aspecto formal de su creación, pareciera dar luces más claras del concepto de ley, así Aragón, en la obra ya citada, indica:
En definitiva, función legislativa del parlamento se identifica con un determinado procedimiento de actuación parlamentaria: el procedimiento legislativo.
Esta caracterización, únicamente “procedimental” de la ley, no es, ni mucho menos, desechable y es posible que hoy sea una de las más seguras para entender lo que las leyes significan. Desde luego, resulta absolutamente  necesaria para aprehender el concepto de ley. Pero no basta por si sola para dotar a la ley de sentido por la misma razón de que para ello tampoco basta la exclusiva concepción “formal”. Parece que la dimensión “procedimental” es capaz de singularizar una determinada actividad (la elaboración de las leyes), pero no ofrece todos los apoyos para valorarla y criticarla, (es decir, para comprenderla), ya que nos daría cuenta de “como” se legisla “que” se legisla; dejaría, en fin, al margen de la función aquello que en última instancia le presta sentido: su resultado, o si se quiere, su producto.
Del texto anterior, se desprende que si bien el aspecto formal de ley como elemento diferenciador no es absolutamente concluyente, pero tampoco es desechable calificándolo como de los medios más seguros para tal fin, así la ley podrá entenderse como tal, cuando es producto de la función parlamentaria, siguiendo todos sus procedimientos, establecidos primariamente en la constitución y obviamente en el instrumento objeto de este trabajo…el REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES.
II DEL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES
II.1 CONCEPTUALIZACION GENERAL
De inicio podríamos indicar que las normas que rigen a una corporación, a un cuerpo colegiado que delibera y toma decisiones, que tiene una vida orgánica y una estructura, puede ser de dos clases: normas que el mismo cuerpo se da y que obligan a sus integrantes porque reciben su autoridad de la voluntad colectiva de ellos mismos y, normas extrínsecas, establecidas antes y fuera del cuerpo colegiado, que le dan existencia a éste y que tiene que acatar porque la autoridad le viene de fuera y está por encima de sus propias decisiones.
Esta primera distinción nos lleva a buscar en cada legislación un orden jurídico determinado, cuáles son las reglas que organizan al Parlamento y que éste no se da a sí mismo, y cuáles son las que él aprueba y respecto de las cuales, queda a su arbitrio crear y modificar.
Evidentemente, las primeras son las normas constitucionales, que crean al órgano mismo de la legislación, así como al Ejecutivo, al Judicial y al Moral, al Electoral, en el caso venezolano; las constituciones de los estados incluyen reglas tanto sustantivas como procesales, que se ocupan de organizar al Poder Legislativo, establecen cómo se integra, determinan sus facultades y señalan a grandes rasgos cuáles son las etapas de un proceso legislativo.
Respecto de este primer grupo de normas del derecho parlamentario, no surgen dudas graves sobre su naturaleza jurídica: son normas que están integradas a la Ley Suprema, normas constitucionales, en el vértice piramidal en  la que KELSEN identifica a la estructura del Estado. Jerárquicamente, están por encima de todas las que no comparten su inclusión en el documento constitucional. Podemos decir que se integran a la parte orgánica de la Constitución y que, según el contenido específico de cada una de ellas, pueden ser sustantivas, si confieren facultades y funciones, o adjetivas o procesales si se ocupan de regular formas y procedimientos para el cumplimiento de esas funciones.
INFLUENCIA DE LAS FORMAS DE ESTADO Y DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO EN LOS REGLAMENTOS DE INTERIOR Y DE DEBATES
No cabe duda que la arquitectura constitucional de cada Estado, en cuanto al diseño de su Forma de Estado o del Sistema de Gobierno influirán notoriamente en la organización de cada Poder Legislativo y obviamente del instrumento normativo que las regule.
Así en cuanto a la Forma de Estado; Federal o Unitaria, usualmente marca la organización de los parlamentos, específicamente si se adopta o no, la unicameralidad o la bicameralidad, es decir que el Poder Legislativo cuente o no con dos cuerpos parlamentarios con competencias exclusivas cada una o con otras de naturaleza complementaria, más específicamente que el acto parlamentario sea aprobado por ambas para su definitiva concreción.
La bicameralidad pareciera algo propio de los Estados Federales, tal cual funciona en el primera nación que asumió esta fórmula como lo es los Estados Unidos de América, en este tipo de estados suelen existir dos cámaras una de ellas de representantes cuya composición obedece a factores demográficos y territoriales en cuanto a la elección de sus miembros usualmente llamada cámara baja o de representantes y otra alta, la del senado, en la cual se trata de contar con una representación más equilibrada de los estados que conforman la unión o federación. Otras formas más complejas aparecen en sistemas federales como el alemán y otros países europeos.
Mientras que la forma unicameral seria más propia de los Estados Unitarios pues éstos no están precedidos de desprendimientos o cesiones de soberanía de Estados preexistentes. No obstante lo anterior no es una regla pétrea de organización legislativa muestra de ello son los modelos colombiano y venezolano, el primero con una forma de Estado Unitario pero con un Poder Legislativo bicameral en contraste con Venezuela, que siendo un Estado Federal adoptó la formula de unicameralidad.
En cuanto al Sistema de Gobierno, Presidencialista, Parlamentario (monárquico o parlamentario) o Mixto (Francés), obviamente influirá notoriamente en la organización del poder legislativo al desprenderse o no el gobierno o la administración de su propio seno. Así en el sistema Presidencial el gobierno no emergerá del parlamento (salvo en situaciones especiales constitucionales) mientras en los Parlamentarios, si, tal situación coloca a ambas formulas organizativas en costas muy separadas cuyas diferencias pueden ser tremendas.
Tales circunstancias podría decirse que la formula organizacional del Poder Legislativo dependerá directamente de la Forma de Estado o del Sistema de Gobierno adoptado por cada Nación, esto aunado a las formas supranacionales que se están constituyendo hoy en día, y siendo esto lo principal es lógico que lo accesorio, es decir, su Reglamento de Interior y de Debates siga su suerte, es decir se adapte a cada sistema adoptado.
DEL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES EN LAS CONSTITUCIONES DE VENEZUELA DESDE 1811 HASTA 1999
Ya en la Constitución Federal de 1811, en el artículo 61 de la Sección Quinta del Capitulo Segundo, dedicado al Poder Legislativo se hace mención a este tipo de normas, sin darle un nombre especifico y refiriéndose a las reglas del debate parlamentario, que fue desarrollándose en todas y cada una de las Constituciones hasta 1961, según se evidencia de la articulación cronológica que se transcribe a continuación:
1811
61. El proceder de cada Cámara en sus sesiones, debates y deliberaciones será establecido por ellas mismas, y bajo estas reglas podrá castigar a cualquiera de sus miembros que las infrinja, o que de otra manera se haga culpable, con las penas que establezca, hasta expelerlos de su seno cuando, reunidas las dos terceras partes de sus miembros, lo decida la unanimidad de los dos tercios presentes.
1819
Titulo 6. Sección Primera. Artículo 8° Cada Cámara tiene el derecho de establecer los reglamentos que deba observar en sus debates y discusiones. Pero ninguna de ellas podrá entrar en discusión sino estuvieren presentes las dos terceras partes de sus miembros ni podrá pasar a deliberar sobre ningún proyecto de ley sin que haya sido leído y discutido en tres diferentes sesiones, con intervalos de tres días entre una sesión y otra.
1821
Constitución de Cúcuta-Gran Colombia
Artículo 56. Cada Cámara tiene derecho de establecer los reglamentos que deba observar en sus sesiones debates y deliberaciones. Conforme a ellos podrá castigar a cualquiera de sus miembros que los infrinja, o que, de otra manera, se haga culpable con las penas que establezcan hasta expelerlos de su seno y declararlos indignos de obtener otros oficios de confianza o de honor en la República, cuando lo así se decida por el voto unánime de los dos tercios de los miembros presentes.
1830
Artículo 75. Cada Cámara tiene derecho de establecer los reglamentos que deba observar en sus sesiones debates y deliberaciones. Conforme a ellos podrá castigar a cualquiera de sus miembros que los infrinja, o que, de otra manera, se haga culpable con las penas que establezcan hasta expelerlos de su seno y declararlos indignos de obtener otros oficios de confianza o de honor en la República, cuando lo así se decida por el voto unánime de los dos tercios de los miembros presentes.
1858
Artículo 35. Cada Cámara tiene el derecho de darse los reglamentos que deba observar en sus sesiones, debates y deliberaciones, pudiendo establecer en ellos las penas que deban sufrir los miembros que los infrinjan hasta expelerlos de su seno, si así se decide por las dos terceras partes de la Cámara.
Artículo 36. Las Cámaras ejercen la policía en el edificio en que celebren sus sesiones y puedan dictar todas las medidas que aseguren el libre ejercicio de sus funciones.
1864
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban observarse en las sesiones y debates.
1874
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban observarse en las sesiones y debates.
1881
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban observarse en las sesiones y debates.
1891
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban observarse en las sesiones y debates.
1893
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de dictarse los reglamentos que deban observarse en las sesiones y debates.
1901(aparición del nombre)
Art. 44. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1904
Art. 43. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1909
Art. 48. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1914
Art. 46. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1922
Art. 46. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1925
Art. 66. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1928
Art. 66. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1929
Art. 66. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1931
Art. 66. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1936
Art. 65. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1945
Art. 66. Las Cámaras tienen el derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los espectadores que falten al orden establecido.
1947
Artículo 161. Son atribuciones comunes a ambas Cámaras:
1ª. Dictar su Reglamento Interior y de Debates y acordar la corrección de quienes lo infrinjan;
2ª. Establecer y reglamentar el servicio de policía en el local de sus sesiones;
3ª. Remover los obstáculos para el ejercicio de sus funciones;
1948
Artículo 161. Son atribuciones comunes a ambas Cámaras:
1ª. Dictar su Reglamento Interior y de Debates y acordar la corrección de quienes lo infrinjan;
2ª. Establecer y reglamentar el servicio de policía en el local de sus sesiones;
3ª. Remover los obstáculos para el ejercicio de sus funciones;
1953
Son atribuciones del Congreso Nacional:
7º Dictar el Reglamento de Interior y de debates del Congreso Nacional
1961
Artículo 158. Son atribuciones privativas de cada uno de los cuerpos legislativos:
1°. Dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en él se establezcan para quienes lo infrinjan. La separación temporal de un Senador o Diputado sólo podrá acordarse por el voto de las dos terceras partes de los presentes;
2°. Calificar a sus miembros y conocer de sus renuncias;
3°. Organizar su servicio de policía;
4°. Remover los obstáculos que se opongan al ejercicio de sus funciones;
5°. Acordar y ejecutar su presupuesto de gastos con base a la partida anual que se fije en la ley respectiva;

De los artículos constitucionales transcritos podemos observar que el constituyente venezolano desde 1811, previo la existencia de este cuerpo normativo, que es objeto del presente trabajo, puede observarse que es 1901, donde por primera vez adquiere el nombre como es conocido hoy en día Reglamento Interior y de Debates, no obstante tal denominación desaparece en la Constitución de 1961, situación que se repite en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
DEL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
REGLAMENTO, es la denominación que utilizó el constituyente del 99 para denominar este instrumento normativo parlamentario (de la peculiaridad del nombre con respecto a la jerarquización normativa me ocupare más adelante), en efecto los artículos 189, 193 y 194 de nuestro texto fundamental  establecen, lo siguiente:
Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:
19.- Dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en él se establezcan.
Artículo 193. La Asamblea Nacional nombrará Comisiones Permanentes, ordinarias y especiales. Las Comisiones Permanentes, en un número no mayor de quince, estarán referidas a los sectores de actividad nacional. Igualmente, podrá crear Comisiones con carácter temporal para investigación y estudio, todo ello de conformidad con su Reglamento. La Asamblea Nacional podrá crear o suprimir Comisiones Permanentes con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes.
Artículo 194. La Asamblea Nacional elegirá de su seno un Presidente o Presidenta y dos Vicepresidentes o Vicepresidentas, un Secretario o Secretaria y un Subsecretario o Subsecretaria fuera de su seno, por un período de un año. El Reglamento establecerá las formas de suplir las faltas temporales y absolutas.
DE LAS CARACTERISTICAS DEL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES EN VENEZUELA
Este instrumento presenta una serie de características y peculiaridades que, sin duda, lo distingue del resto de las fuentes normativas, legales y sub legales que conforman el ordenamiento jurídico de nuestro país, así podríamos realizar las siguientes precisiones:
·         EMANA DEL PARLAMENTO NACIONAL PUEDE ESTABLECER TEMAS DE LA RESERVA LEGAL PERO NO ES UNA LEY FORMAL.
En efecto el Reglamento de Interior y de Debates, es aprobado por la Asamblea Nacional, incluso con algunas formalidades propias pero nunca el constituyente desde 1811 lo denominó como LEY. Tal decisión constitucional puede obedecer a varias razones pero me atreveré a mencionar una de carácter formal, es decir que el reglamento parlamentario para su aprobación o reforma, no se encuentra sometido a las formalidades de la LEY y desde un punto de vista material que el mismo no comprende un conjunto de normas generales y abstractas que caracterizan a la LEY. Tal denominación tendrá obviamente un efecto procesal en cuanto al control de constitucionalidad, como se detallará en la sentencia que más adelante se transcribirá parcialmente.
·         ES UN REGLAMENTO PERO PUEDE ESTABLECER TEMAS DE LA RESERVA LEGAL

Puede establecer sanciones para sus integrantes, es decir es tipificador de conductas antijurídicas, elemento de configuración este, que es de la reserva legal, es decir que sólo pueden ser establecidos en la ley formal y jamás en una norma de rango sub-legal. No obstante el constituyente autoriza que en el mismo sean establecidos los tipos y consecuentes sanciones, por incumplimiento de las propias normas parlamentarias.
·         ORGANIZADOR DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL

Obviamente el Reglamento de Interior y de Debates, regula la actividad legislativa de la Asamblea Nacional, que es su fin material, pero también organiza su actividad administrativa. Así crea sus órganos administrativos, los dota de competencias generales e incluso establece sus mecanismos de control fiscal.
·         AUTOCOMPOSICIÓN DE SU REFORMA
Esta es una peculiar característica de este instrumento, lo normal es que cada tipo de instrumento jurídico esta precedido de una norma que regula su forma de aprobación o modificación, así la LEY, viene precedida por la Constitución como también el Reglamento Presidencial. No obstante este Reglamento, al igual que la propia constitución establece en su cuerpo mismo los mecanismos formales de su existencia.
·         DESARROLLA EL PRINCIPIO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
El Reglamento de Interior y de Debates, desarrolla el principio constitucional de democracia participativa, tanto en su incorporación a los debates parlamentarios como en la creación de unidades administrativas que canalicen dicha participación en el proceso legislativo.
·         CREADOR DEL SISTEMA FUNCIONARIAL
El Reglamento de Interior y de Debates, crea una modalidad propia de función pública que denomina CARRERA LEGISLATIVA, para los funcionarios que prestan servicios en la Asamblea Nacional, estableciendo lineamientos generales de relaciones funcionariales y ordenando la creación de un régimen de función, que se materializó en el actual ESTATUTO FUNCIONARIAL DE LA ASAMBLEA NACIONAL, aprobado por el pleno del Parlamento.
DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DEL REGLAMENTO, SENTENCIA DEL 20 DE AGOSTO DE 2003  DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SOBRE EL CASO SESIÓN EXTRAORDINARIA DE LA ASAMBLEA NACIONAL  EFECTUADA EN EL  CALVARIO REFERENTE A LA REFORMA DE SU REGLAMENTO
La competencia para conocer sobre la inconstitucionalidad del reglamento parlamentario fue establecido en sentencia previa número 593 del 25 de marzo de 2003, en el curso de la misma causa, por lo que no fue tratado el punto en la sentencia definitiva de la Sala Constitucional, y al respecto dispuso lo siguiente:
DE LA COMPETENCIA
En el caso sub júdice, se interpuso un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 16, 20, 77 y 121 de la Reforma parcial del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, aprobada por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, y publicada en Gaceta Oficial nº 37.601, del 2 de enero de 2003, en ejecución directa e inmediata de la norma contenida en el numeral 19 del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
 “Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:
 (...omisis...)
19.- Dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en él se establezcan”.
Ahora bien, el Texto Constitucional, en su artículo 336, numeral 2, atribuye a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la competencia para “Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución”, es decir, que están sometidos a la jurisdicción constitucional ejercida por esta Sala todos los actos con rango de ley (de ejecución directa en inmediata de la Constitución), distintos a las leyes nacionales, que sean dictados por la Asamblea Nacional, entre los cuales se encuentra el Reglamento Interior y Debates de la Asamblea Nacional, normativa de rango legal por el que se establece la organización interna del Órgano Legislativo Nacional y los procedimientos que internamente deben seguir sus integrantes para el desempeño de sus funciones.
De conformidad con las normas antes referidas, esta Sala Constitucional resulta competente para conocer y decidir el asunto tramitado en la presente causa. Así se decide.
De la conclusión jurisprudencial de la breve transcripción realizada me ocupare más adelante pues aunque no está inserta en el fallo definitivo es objeto fundamental de este capítulo.
SENTENCIA DEFINITIVA DEL 20 DE AGOSTO DE 2003  DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SOBRE EL CASO SESIÓN EXTRAORDINARIA DE LA ASAMBLEA NACIONAL  EFECTUADA EN EL  CALVARIO REFERENTE A LA REFORMA DE SU REGLAMENTO
De la Sentencia objeto de este trabajo, y sin desmeritar en ningún momento el resto de su contenido tanto de los recurrentes como del juzgador, llama poderosamente la atención los alegatos de defensa de la Asamblea Nacional, que en esa instancia del proceso se encontraba representada por el profesor Andrés Brito, de reconocida trayectoria en el manejo del Derecho Parlamentario Autor de la ponencia “LA REGULACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN” del VI Congreso de Derecho Constitucional en Homenaje al Dr. Humberto La Roche, publicada en el Libro “El nuevo Derecho Constitucional” editado por esta Universidad Católica Andrés Bello.
Es obvio que la posición del Dr. Brito es la Defensa del Acto de la Asamblea Nacional y que lógicamente se encuentra revestida de la parcialidad de una de las partes, no obstante, en el resumen de su defensa se evidencian aspectos relevantes del Reglamento de Interior y de Debates y de su importancia practica de regulación entre los diferentes actores políticos que hacen vida en el Parlamento nacional, así lo siguiente:
DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR LA ASAMBLEA NACIONAL
El 6 de mayo de 2003, los abogados Andrés Eloy Brito Denis, Ana Julia Niño Gamboa y Luis Felipe Palma, en su condición de apoderados judiciales de la Asamblea Nacional, consignaron escrito de informes, en el que se encuentran los alegatos que se resumen a continuación:
1.- Que en relación a la supuesta inconstitucionalidad de la instalación de la sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, por violación de lo establecido en el artículo 187, numeral 20, de la Constitución vigente, debe señalarse que el procedimiento propuesto por los recurrentes para la incorporación del suplente del Diputado principal, supone un intento de obstaculizar el funcionamiento eficaz de la Asamblea Nacional, por cuanto la potestad constitucional de la misma de “calificar a sus integrantes” constituye una atribución que “actualmente tiene una disminuida importancia porque supone un residuo histórico de aquella función que ostentaban los parlamentos de enjuiciar la validez o nulidad de las elecciones donde fueron electos los diputados o parlamentarios”, y que tal función está atribuida a una rama del Poder Público, la electoral, cuyos actos están, en todo caso, sujetos al control ulterior jurisdiccional del Poder Judicial.
2.- Que en referencia al procedimiento de calificación de sus integrantes, no es cierto que la incorporación de un suplente, en caso de inasistencia del principal, esté sujeta en todo caso a la previa calificación de la Asamblea, en vista de la atribución que le confiere el artículo 187, numeral 20, de la actual Constitución, ya que es práctica parlamentaria, absolutamente pacífica y uniforme, que “sólo en la primera oportunidad en que el suplente se incorpora en lugar del principal, tiene lugar la previa calificación del suplente por la Asamblea como integrante del Cuerpo, mediante el examen de sus credenciales expedidas, por cierto, por el Consejo Nacional Electoral”, casos en los cuales, tal y como ocurre al iniciar cada período constitucional, se aplica el artículo 5 del Reglamento Interior y Debates, que prevé la designación de una comisión integrada por al menos dos (2) Diputados para examinar las credenciales del suplente.
3.- Que es en esa primera oportunidad en que el suplente cubre la ausencia del Diputado principal, cuando la Asamblea procede a verificar las credenciales, es decir, cuando procede a “calificar” al suplente como miembro del Cuerpo, la cual tiene lugar en sesión plenaria de la Asamblea Nacional, en la que el Presidente dispone el nombramiento de al menos dos (2) Diputados para que verifiquen las credenciales del suplente, luego de lo cual, aquél procede a tomar el juramento de respeto y obediencia a la Constitución y a la ley, siendo incorrecto suponer que fuera de esta primera oportunidad (al igual que ocurre con los Diputados principales) que la Asamblea Nacional proceda indefinidamente a aplicar este procedimiento, cargado de ritualismo salvo en lo referido al juramento constitucional, que mal interpretado y aplicado puede conducir a la obstrucción del funcionamiento adecuado del Órgano Legislativo Nacional.

4.- Que respecto de la competencia de la Asamblea Nacional para acordar la separación temporal de un Diputado con el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los diputados presentes, prevista en el artículo 187, numeral 20, del Texto Constitucional, debe advertirse la insólita interpretación efectuada de dicha norma por los recurrentes, ya que la misma no tiene por objeto regular los permisos o licencias de los Diputados, materia en la que la Constitución guarda silencio en forma oportuna al encomendar su regulación al Reglamento Interior, y que, en cambio, cuando la disposición contenida en el artículo 187, numeral 20, constitucional prevé la posibilidad de que la Asamblea Nacional acuerde la “separación temporal” de un diputado y exige, para ello, el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los Diputados presentes, está regulando un aspecto del régimen disciplinario de los parlamentarios.
5.- Que la posibilidad de aplicar medidas disciplinarias destinadas a imponer la separación temporal de un diputado de sus funciones, se encuentra restringida al voto reforzado de las dos terceras (2/3) partes de los Diputados presentes como medida esencial de protección de las minorías frente a las mayorías, dada su natural tendencia a situarse en posición antagónica, la cual se justifica, por otro lado, al no ser oponibles las prerrogativas constitucionales de inmunidad e irresponsabilidad de los Diputados al propio Órgano Legislativo Nacional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 199 de la Norma Constitucional, de allí que el artículo 187, numeral 20, eiusdem, debe entenderse en íntima conexión con la potestad contemplada en el numeral 19 del mismo artículo, conforme a la cual es atribución del Cuerpo dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en él se establezcan, entre las que está la separación temporal.

6.- Que el procedimiento propuesto por los recurrentes, en cuanto a la cuenta previa del Presidente de la incorporación del suplente y de la aprobación por el Pleno de la Asamblea, pretende colocar trabas en la conformación del quórum necesario para sesionar y, en consecuencia, obstaculizar el buen funcionamiento del Órgano Legislativo Nacional, ya que de acuerdo al artículo 221 del Texto Constitucional, el quórum para sesionar en ningún caso será inferior a la mayoría absoluta de los integrantes de la Asamblea Nacional, y si se incluye en la cuenta leída al inicio de cada sesión la admisión o aceptación de la incorporación del suplente, el Cuerpo nunca podría llegar a constituirse válidamente ante la ausencia de los Diputados principales que son sustituidos por los suplentes, ya que, según lo indicado en el recurso interpuesto, la incorporación de los últimos sólo podría ocurrir después de iniciada la sesión, esto es, después que la Asamblea se ha constituido válidamente.
7.- Que tanto en el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional de 2001 como en el Reglamento Interior reformado, la incorporación de suplentes en lugar del Diputado principal jamás ha estado sujeta a formalidades especiales o insustanciales, pues ha prevalecido el criterio de evitar maniobras obstruccionistas y garantizar el funcionamiento eficaz y sin trabas del Órgano Legislativo Nacional, de allí que la práctica parlamentaria seguida en la sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, contemplada en el actual artículo 20 del Reglamento Interior, por la cual el suplente puede incorporarse, sin más formalidad, una vez constatada la ausencia del principal, con la previa convocatoria del suplente (que incluso puede tener el lugar el mismo día) o sin ella (en casos donde no se haya participado con antelación la inasistencia del principal), sin que sea admisible sostener que la inasistencia del principal puede ser obstáculo insalvable para la incorporación del suplente.
8.- Que, en todo caso, la práctica parlamentaria cuestionada en la solicitud de inconstitucionalidad planteada sobre la base de una interpretación equivocada del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, constituye un ámbito reservado del Cuerpo Legislativo Nacional, ya que la autonomía parlamentaria que reconoce el artículo 187, numeral 19, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, implica, de acuerdo a la doctrina comparada, no sólo la posibilidad de emanar la norma, sino incluso “la de interpretarla en forma privativa”, sin que sea posible la intervención o fiscalización de otras ramas del Poder Público, por cuanto ello supondría el ejercicio de controles sobre la actividad política del parlamento, siendo el caso que “el parlamento o la Asamblea es juez de su propio reglamento”, al ser el control político y no el jurisdiccional el medio general de aseguramiento de su aplicación.
9.- Que, en definitiva, salvo en los casos de lesión de derechos o garantías constitucionales o de normas constitucionales condicionantes del procedimiento parlamentario, puede postularse con regla general el que los actos parlamentarios (interna corporis) no deben estar sometidos al control jurisdiccional del Poder Judicial, y que en tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional “debería abstenerse de evaluar la sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002 en lo que respecta a la determinación de su conformidad con el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional”.
10.- Que respecto de la pretensión subsidiaria de nulidad de diferentes artículos del Reglamento Interior, debía indicarse, en cuanto a la inconstitucionalidad denunciada del último de los artículos mencionados, que el mismo tomó en cuenta lo dispuesto por el artículo 221 constitucional, el cual como un límite constitucional expreso oponible a la autonomía parlamentaria al establecer que el quórum en ningún caso podrá ser inferior a la mayoría absoluta de los integrantes de la Asamblea Nacional, al contemplar el quórum calificado de tres quintas (3/5) partes de los Diputados presentes para la toma de decisiones revocatorias de actos legislativos, salvo en los casos en que la causa de la revocación sea un error o carencia de alguna formalidad no esencial, por no estar tales casos vinculados con elementos esenciales sino extrínsecos del acto revocado, por lo que la actuación se asemeja más a una subsanación o corrección del acto votado con anterioridad que a una verdadera revocación.
11.- Que las minorías representadas en el Órgano Legislativo Nacional se hallan, antes y después de la Reforma impugnada, en la misma situación jurídica y política, pues es falso que el principio democrático y el pluralismo político protegidos por el artículo 2 de la Constitución impliquen la exigencia de que la regla en el ámbito parlamentario sea la adopción de decisiones mediante mayorías calificadas o reforzadas, y que, por el contrario, los mismos implican la regla general contraria, a saber, que es la decisión adoptada por la mitad más uno de los integrantes de los miembros del Cuerpo colegiado o de los miembros presentes en la reunión según se establezca en las normas reguladoras del funcionamiento del Cuerpo legislativo, siendo la exigencia de mayorías reforzadas o calificadas la excepción, visto que limitan a las mayorías en beneficio de las minorías, que en tal supuesto adquieren una especie de poder de veto sobre las mayorías.
12.- Que el propio principio del pluralismo político imposibilita que como cláusula general de funcionamiento del sistema y, en particular, del parlamento, se exijan mayorías reforzadas o calificadas, lo cual revela que el propósito de los recurrentes no es, en realidad, la protección de las minorías representadas en el Órgano Legislativo Nacional, sino la consolidación de un modelo democrático del consenso, que liquide la legítima aspiración de las mayorías a adoptar las decisiones en el ámbito constitucional y parlamentario a través de sus representantes, cuando la excepción debe ser, precisamente, las materias en que la propia Constitución exija el consenso de las mayorías y de las minorías para dictar el acto o la legislación, y que, en todo caso, el artículo 121 del Reglamento Interior pudo haber adoptado conforme con la Constitución el principio del paralelismo de las formas para la revocatoria de los actos del Parlamento, y desechar la extraña regla de las tres quintas (3/5) partes para tal actuación.
13.- Que en relación con la supuesta inconstitucionalidad del artículo 16 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, debe indicarse que la reforma de dicha disposición, que contempla la posibilidad de consultar los datos patrimoniales e intereses económicos de los parlamentarios por los Diputados cuando estén realizando alguna investigación parlamentaria autorizada o bien cuando acrediten un interés legítimo y justificado en tener acceso a tal información sujeto en ambos casos a la autorización de la Junta Directiva del Cuerpo, tiene por finalidad introducir una medida de protección a la intimidad y a la vida privada de las personas investidas de la función parlamentaria, de modo que resulta infundada la denuncia de falta de cobertura por el artículo 143 constitucional de la norma impugnada, ya que uno de los supuestos que la indicada disposición constitucional contempla para restringir el acceso a información es la protección de la vida privada.
14.- Que sobre la pretendida inconstitucionalidad de los artículos 11 y 20 del acto normativo impugnado, debe reiterarse lo indicado previamente en cuanto a la calificación de los integrantes del Cuerpo, a la incorporación de los suplentes ante la ausencia de los Diputados principales y a la suspensión temporal de un Diputado de la Asamblea por el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes, pues el objetivo de las normas contenidas en los mencionados artículos es favorecer la dinámica parlamentaria, disminuir las prácticas obstruccionistas, y eliminar en definitiva aquellos obstáculos formales insustanciales contrarios al funcionamiento eficiente del Órgano Legislativo Nacional, al contemplar que para la incorporación del suplente es útil cualquier medio para efectuar la convocatoria, sin que medie lapso alguno, al no existir ninguna exigencia reglamentaria o constitucional que impida tal práctica parlamentaria.
15.- Que, finalmente, en cuanto a la denunciada inconstitucionalidad del artículo 77 del Reglamento Interior, debe indicarse que de acuerdo con la doctrina especializada, no es posible oponer al legislador en la forma en que lo plantean los recurrentes el vicio de desviación de poder, por cuanto, entre otras razones, la misma es una técnica de control de la discrecionalidad administrativa, que supone la sujeción al bloque de la legalidad y a la Constitución, mientras que el legislador no tiene discrecionalidad, sino libertad de configuración política sometida sólo a los límites establecidos por el Texto Constitucional, y que, por otro lado, la Oficina de Asesoría Económica y Financiera integra el sistema de asesoría legislativa de la Asamblea, por ello, debe estar sujeta a la potestad organizativa del Pleno del Cuerpo, sin que exista en la ley a favor del titular de la Jefatura de la mencionada Oficina un derecho a que su situación estatutaria no sea afectada o permanezca inalterable.

Los alegatos transcritos son más que elocuentes y descriptivos de algunos aspectos del Reglamento de Interior y de Debates que incluyen lo político y los derechos y deberes de las mayorías y minorías representadas en la Asamblea Nacional y muestran como el Reglamento de Interior y de Debates presenta una importancia capital en el desenvolvimiento de tales factores.




CONCLUSIÓN
Que las normas organizativas y procedimentales del  Reglamento de Interior y de Debates, integran a la parte orgánica de la Constitución y que, según el contenido específico de cada una de ellas, pueden ser sustantivas, si confieren facultades y funciones, o adjetivas o procesales si se ocupan de regular formas y procedimientos para el cumplimiento de esas funciones.
Que el Reglamento de Interior y de Debates como formula organizacional del Poder legislativo dependerá directamente de la Forma de Estado o del Sistema de gobierno adoptado por cada Nación, esto aunado a las formas supranacionales que se están constituyendo hoy en día, y siendo esto lo principal es lógico que lo accesorio es decir su reglamento de interior y de debates siga su suerte.
3.    Que el constituyente venezolano desde 1811, previó la existencia de este cuerpo normativo, que es objeto del presente trabajo, puede observarse que es 1901, donde por primera vez adquiere el nombre como es conocido hoy en día Reglamento Interior y de Debates, no obstante tal denominación desaparece en la Constitución de 1961, situación que se repite en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
4.    Que el mismo presenta las siguientes características:
·         EMANA DEL PARLAMENTO NACIONAL PUEDE ESTABLECER TEMAS DE LA RESERVA LEGAL PERO NO ES UNA LEY FORMAL.
·         ES UN REGLAMENTO PERO PUEDE ESTABLECER TEMAS DE LA RESERVA LEGAL.
·         ORGANIZADOR DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL
·         AUTOCOMPOSICION DE SU REFORMA.
·         DESARROLLA EL PRINCIPIO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.
·         CREADOR DEL SISTEMA FUNCIONARIAL.
5.    La competencia para conocer sobre la inconstitucionalidad del reglamento parlamentario corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, según sentencia número 593 del 25 de marzo de 2003, en el en el curso de la misma causa.


GUSTAVO EDUARDO VALERO RODRÍGUEZ
CARACAS 2012

Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Santa Maria

NUEVO SEMESTRE 8vo.

COMPAÑEROS DEL 7mo. SEMESTRE RUMBO AL 8vo. NUESTRA UNIVERSIDAD 2017